علیرضا قربانی، مشاور حکمرانی دیجیتال اندیشکده حکمرانی شریف: نسخه نهایی دستورالعمل یونسکو برای حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال سرانجام در نوامبر 2023 (آبان 1402) با نام «دستورالعمل‌هایی برای حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال؛ حفاظت از آزادی‌بیان و دسترسی به اطلاعات از طریق رویکردی چند ذی‌نفعی» منتشر شد. نخستین پیش‌نویس این سند در دسامبر سال 2022 انتشار یافته بود و طی فرآیندهای مشاوره باز با دولت‌ها، بخش خصوصی، تشکل‌های فنی، سازمان‌های بین‌المللی و سازمان‌های موسوم به جامعه مدنی و سمن‌ها، پیش‌نویس‌های دوم و سوم نیز در ادامه منتشر شده بود. با وجود آنکه درمجموع فرآیندهای مشورتی حدودا 10 هزار نظر از 134 کشور به یونسکو واصل شد و یونسکو این نظرات را به صورت شفاف در هر مرحله منتشر می‌کرد، اما ابهام جدی در سازوکار اعمال نظرات، وزن‌دهی به آنها و چگونگی ترجیح رویکردهای متفاوت نسبت به مساله، سبب اعتراض کشورهای مختلف به این روند شد. ورود جدی یونسکو به مساله حکمرانی اینترنت را می‌توان به سال 2015 (شروع تدوین شاخص‌های فراگیری اینترنت؛ موسوم به ROAM-X ) بازگرداند. از سال 2022 یونسکو مساله تنظیم‌گری پلتفرم‌های دیجیتال را در دستور کار خود قرار داد و درصدد تدوین سندی در این حوزه برآمد. این تلاش‌ها با کنفرانس جهانی «اینترنت برای اعتماد» که در مقر یونسکو در فوریه 2023 برگزار شد، نیز مرتبط بود. در ابتدا به‌نظر می‌رسد با وجود نهادهای مختلف ذیل سازمان ملل متحد همچون ITU و IGF که ماموریت آنها نسبت مستقیم‌تری با مساله تنظیم‌گری پلتفرم‌های دیجیتال دارد، ورود یونسکو به این عرصه توجیه‌پذیر نیست، اما یونسکو ورود خود به این عرصه را مرتبط با ماموریت خود در حوزه «جریان آزاد ایده‌ها از طریق کلمه و تصویر» می‌داند.
علت اهمیت ورود یونسکو به مساله حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال
ورود یونسکو به این عرصه از چند جهت حائز اهمیت است:
1. یونسکو در بین نهادهای مرتبط با سازمان ملل متحد از وجهه عمومی نسبتا مناسبی برخوردار است. پیشینه طولانی حضور جریان‌های ضدسلطه در این سازمان، ازجمله در دوره ریاست احمد مختار امبو بر آن در دهه‌های 1970 و 1980 و مواردی مثل مناقشات آمریکا با این سازمان، ازجمله قطع کمک مالی این کشور به یونسکو در سال 2011 و خروج از آن در سال 2018 در دوران ترامپ، در شکل‌گیری این وجهه موثر بوده است.
2. یونسکو با وجود آنکه قدرت سخت چندانی ندارد، اما در شکل‌دهی به هنجارها، قواعد و ادبیات یک موضوع موثر است و قدرت نرم این نهاد قابل ملاحظه است؛ به‌عنوان نمونه می‌توان ردپای مفاهیم و ادبیات تولیدشده در سند شاخص‌های فراگیری اینترنت یونسکو را در اسناد پیمان جهانی دیجیتال (GDC) سازمان ملل متحد شناسایی کرد.
تمایز سند یونسکو و رویکرد حاکم بر آن با سایر اسناد بین‌المللی در حوزه حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال
دو تمایز مهم بین این سند و سایر اسناد مشابه بین‌المللی در حوزه حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال وجود دارد:
1. یونسکو به‌دلیل آنکه یک نهاد علمی، آموزشی، فرهنگی است، در این سند از دریچه فرهنگ، ارزش‌های انسانی و استانداردهای حقوق‌بشری (البته با تعریف خاص خود از آن) به مساله حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال ورود کرده که سبب شده از رویکرد سایر نهادها و اسناد بین‌المللی که از چهارچوب فنی- تکنیکی یا چهارچوب اقتصادی و کسب‌وکاری به این مساله ورود کرده‌اند، متمایز باشد.
2. در سند یونسکو الزامات اجرایی مشخصی برای برآورده شدن اهداف سند پیش‌بینی نشده است. به همین دلیل در مقایسه با سایر اسناد مشابه همچون قانون خدمات دیجیتال(Digital Services Act: DSA) اتحادیه اروپا که الزامات عینی‌تری را برای تنظیم‌گری پلتفرم‌های دیجیتال فراهم کرده‌اند، این سند احتمالا کمتر مورد توجه قرار گرفته و به توفیق عملی دست خواهد یافت.
تحلیل سند حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال یونسکو
هدف اعلامی دستورالعمل حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال یونسکو، چنانکه در ماده 2 بیان شده، حفاظت از حق آزادی‌بیان، ازجمله دسترسی به اطلاعات و سایر حقوق بشر در زمینه حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال است. در راستای اهداف فوق، در این دستورالعمل به تفکیک برای چهار دسته ذی‌نفعان شامل دولت‌ها، پلتفرم‌های دیجیتال، سازمان‌های بین‌دولتی و نهادهای جامعه مدنی وظایف و مسئولیت‌هایی مشخص شده است. در ادامه تحلیلی از این سند ذیل سه سرفصل ارائه می‌شود: 1- ارزش‌ها و هنجارهای محوری، 2- نظام حکمرانی پیشنهادی و 3- چهارچوب مسئولیت پلتفرم‌ها.
1- ارزش‌ها و هنجارهای محوری سند
در این سند، ارزش‌های عام حقوق بشری به‌ویژه مواد 19 و 20 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی به‌عنوان پایه هنجاری سند مورد توجه قرار گرفته و ارزش‌های ملی-محلی ملل مختلف که مبتنی‌بر فرهنگ‌های متفاوت آنهاست، عمدتا نادیده انگاشته شده است. به‌عنوان نمونه در ماده 11 سند بر حفاظت از حقوق گروه‌های آسیب‌پذیر و حاشیه‌ای تاکید شده و گروه‌های LGBTI نیز جزء این دسته برشمرده شده‌اند. همچنین در بند k ماده 28 دولت‌ها موظف شده‌اند تمام اطلاعات مربوط به نوع، تعداد و مبنای قانونی درخواست‌هایی را که به پلتفرم‌های دیجیتال برای حذف و مسدود کردن محتوا ارائه می‌کنند، به‌صورت شفاف اعلام کند و نیز نشان دهند که این درخواست‌ها چگونه با مواد 19 ،3 و 20 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی مطابقت دارد.
2- نظام حکمرانی پیشنهادی سند
در نظام حکمرانی پیشنهادی یونسکو، اختیارات دولت‌ها در زمینه حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال کاهش می‌یابد و می‌توان ادعا کرد که نوعی حاکمیت‌زدایی نسبی در این عرصه رخ می‌دهد. این حاکمیت‌زدایی را می‌توان در قالب مولفه‌های زیر تشریح کرد:
الف) دخیل کردن ذی‌نفعان غیردولتی در امر حکمرانی: این دستورالعمل، رویکردی چند ذی‌نفعی را به‌عنوان الگوی مطلوب حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال ارائه می‌کند که مبتنی‌بر مشارکت همه ذی‌نفعان شامل دولت، بخش خصوصی و نهادهای جامعه مدنی است. در مواد 47 تا 55 اصول پایه برای نظام حکمرانی مطلوب ترسیم شده که شامل مواردی همچون شفافیت، گشودگی، دسترسی‌پذیری و… است. بر این اساس، دولت دیگر به‌مثابه تنها موجودیتی نیست که اراده یک ملت را در امر حکمرانی نمایندگی می‌کند و بخش خصوصی و نهادهای موسوم به جامعه مدنی (شامل رسانه‌ها، سمن‌ها، انجمن‌های فنی و نهادهای دانشگاهی) نیز درکنار آن قرار می‌گیرند. بر این اساس، رویکرد چند ذی‌نفعی مذکور درکنار تنظیم‌گری از طریق قانون، ترتیبات تنظیم‌گری مبتنی‌بر مشارکت سایر ذی‌نفعان همچون خودتنظیم‌گری (Self-regulation) و هم‌تنظیم‌گری(Co-regulatory) را نیز توصیه می‌کند.
ب) محور قرار دادن نظام تنظیم‌گری مستقل (independent regulatory authority/system) در امر حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال: در این سند موجودیتی با عنوان نظام تنظیم‌گری مستقل به‌عنوان محور تنظیم‌گری پلتفرم‌های دیجیتال معرفی شده است. در مواد 68 تا 73 سند به‌تفصیل مقصود از نظام تنظیم‌گری مستقل تبیین شده است. در ماده 68 تصریح شده اگرچه تنظیم‌گر قانونی بخشی از دستگاه اجرایی دولتی را تشکیل می‌دهد، اما باید کاملا از آن مستقل باشد و برای اجرای وظایف خود به قوه مقننه پاسخگو است. در پاورقی این ماده به تعریف بانک جهانی از مدل تنظیم‌گر مستقل (independent regulator model) ارجاع داده شده که براساس آن، مهم‌ترین ویژگی تنظیم‌گر مستقل، استقلال آن در تصمیم‌گیری است. براساس ماده 70 تنظیم‌گر مستقل باید از هرگونه فشار اقتصادی و سیاسی مصون باشد، اختیارات و وظایف آن در قانون مشخص باشد و باید با استانداردهای جهانی حقوق بشر سازگار بوده و استانداردهای برابری جنسیتی را ترویج کند. در ماده 71 پیش‌بینی شده که منابع مالی تنظیم‌گر مستقل نباید تابع صلاحدید دولت باشد. ماده 72 بیان می‌کند که مقامات حاکم یا اعضای تنظیم‌گر مستقل باید از طریق یک فرآیند مشارکتی، شفاف، بدون تبعیض و مستقل براساس شایستگی منصوب شوند. چنانکه از مجموع موارد فوق روشن است، تا حد امکان تلاش شده دخالت دولت در امر حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال محدود شود.
ج) محدود کردن دامنه دخالت دولت‌ها در موضوع محتوا: براساس ماده 60 دولت‌ها از دخالت مستقیم در محتوا منع شده‌اند و مداخله آنها صرفا به سیستم‌ها و فرآیندهای تعدیل و مدیریت محتوا محدود شده است که در این صورت هم باید این مداخله با بند 3 ماده 19 میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی سازگار باشد. همچنین براساس بند b ماده 29 دولت‌ها از تحمیل الزام نظارتی کلی به پلتفرم‌ها در زمینه اقدامات پیشگیرانه محتوایی منع شده‌اند. در بند c این ماده بیان شده که کارکنان پلتفرم‌ها در زمینه تعدیل محتوا نباید به‌علت عملکردشان تحت تعقیب کیفری دولت‌ها قرار گیرند. مجموعه مواد فوق نشان می‌دهد که حیطه دخالت دولت در امر محتوا به‌شدت محدود شده است. درمجموع می‌توان نظام حکمرانی پیشنهادی یونسکو را به ایده حکمرانی ورزش از طریق فدراسیون‌های ورزشی تشبیه کرد که مبتنی‌بر کاهش اختیارات حاکمیت و افزایش اختیارات بخش خصوصی و نهادهای موسوم به جامعه مدنی است.
3- چهارچوب مسئولیت پلتفرم‌ها
در این سند برای پلتفرم‌های دیجیتال در قالب پنج اصل وظایفی درنظر گرفته شده که عبارتند از بررسی حقوق بشر، تبعیت از استانداردهای حقوق بشر در زمینه طراحی پلتفرم و تعدیل و مدیریت محتوا، شفافیت، ایجاد دسترسی به اطلاعات و پاسخگویی به ذی‌نفعان مرتبط.
الزامات مرتبط با هریک از این اصول در مواد 85 تا 129 به تفصیل بیان شده است. بررسی دقیق مواد مربوط نشان می‌دهد که مسئولیت پلتفرم‌ها اولا در قبال ارزش‌ها و استانداردهای بین‌المللی حقوق بشر تعریف شده و ثانیا چهارچوب پاسخگویی آنها به حاکمیت بسیار محدود است و صرفا به مواردی همچون ماده 107 (توضیح پلتفرم‌ها به حاکمیت در مورد سیستم‌های خودکارشان و تاثیر آن بر جمع‌‌آوری داده، تبلیغات هدفمند و…) و ماده 111 (پاسخگویی پلتفرم‌ها به درخواست‌های دولت برای حذف اطلاعات یا محتوا) محدود می‌شود، حتی در مواد 123 تا 129 که ذیل اصل پنجم (پاسخگویی به ذی‌نفعان) قرار گرفته، صرفا به پاسخگویی پلتفرم‌ها به کاربران در قبال گزارش، درخواست تجدیدنظر و جبران خسارت اکتفا شده است. با وجود این، نکات مثبتی نیز در این بخش وجود دارد که به‌عنوان نمونه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
الف) براساس ماده 108 پلتفرم‌های دیجیتال باید گزینه‌هایی را در اختیار کاربران قرار دهند تا سیستم‌های نظارت و مدیریت محتوا را تنظیم کنند. به کاربران باید این امکان داده شود محتوایی را که می‌بینند کنترل کنند، و آنها باید بتوانند به‌راحتی درک کنند که چگونه می‌توانند به منابع و دیدگاه‌های مختلف در مورد موضوعات پرطرفدار دسترسی داشته باشند.
ب) براساس ماده 109 پلتفرم‌های دیجیتال نباید از داده‌های شخصی به‌دست‌آمده مستقیم از کودکان یا به‌طور غیرمستقیم یا استنباط‌شده درباره کودکان از منابع دیگر برای نمایه‌سازی (profiling) استفاده کنند.
ج) در مواد 111 تا 118 الزامات دقیقی برای شفافیت پلتفرم‌ها در زمینه شرایط خدمت (terms of service)، شیوه پیاده‌سازی سیاست‌ها و اقدامات تعدیل و مدیریت محتوا، رسیدگی به شکایات کاربران و اقدامات تبلیغاتی ذکر شده که در نوع خود جالب‌توجه است.
شیوه مطلوب مواجهه با سند یونسکو
کنشگری فعال جمهوری اسلامی ایران در فرآیند تدوین اسناد بین‌المللی در حوزه حکمرانی دیجیتال و فعال‌سازی ظرفیت «دیپلماسی دیجیتال» برای تامین منافع جمهوری اسلامی ایران اهمیت راهبردی دارد. کنشگری فعال مستلزم سرمایه‌گذاری بلندمدت روی شبکه‌سازی با کشورها و گروه‌های همسو و شکل‌دهی به ارتباطات و روابط با افراد تاثیرگذار است تا بتوان در بزنگاه تصویب اسناد، از این ظرفیت استفاده کرد. در غیر این‌صورت نقش ایران صرفا به تماشاگری یا کنش‌های نمادین کم‌حاصل تقلیل خواهد یافت. از این حیث سرمایه‌گذاری روی حضور و کنشگری فعال در یونسکو، به‌مثابه نهادی که اخیرا به عرصه حکمرانی عرصه دیجیتال ورود جدی کرده است، در جهت منافع و اهداف جمهوری اسلامی ایران اهمیت دارد. این امر همچنین به هماهنگی داخلی بیشتر بین نهادهای مرتبط با عرصه «دیپلماسی» و نهادهای مرتبط با عرصه «دیجیتال» وابسته است. ورود یونسکو به عرصه حکمرانی پلتفرم‌های دیجیتال از حیث نگاه فرهنگی (در مقابل نگاه فنی یا کسب‌وکاری) واجد فرصت‌های جدی است؛ هرچند از حیث رویکرد خاص یونسکو به فرهنگ و نیز تاثیرپذیری آن از نگاه آمریکایی به اینترنت که به‌دنبال اینترنت دولت‌زدایی شده (de-governmentalized internet) و سپردن اختیار عرصه دیجیتال به پلتفرم‌های فراملی تحت‌نفوذ خود هستند، واجد وجوه تهدیدی مهمی نیز هست. چه به جهت بهره‌برداری از فرصت‌های مذکور و چه به جهت خنثی کردن ابعاد تهدیدی یادشده، فعال‌سازی دیپلماسی دیجیتال به‌عنوان یک دستور کار راهبردی در سطح ملی اهمیتی ویژه دارد.